西藏自治區(qū)國(guó)土資源廳廳長(zhǎng) 　　一,、立法的必要性 　　地質(zhì)災(zāi)害是人類社會(huì)重大災(zāi)害之一，是減災(zāi)工作重要組成部分。其頻繁發(fā)生所造成的人身傷亡和經(jīng)濟(jì)損失十分嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅１９９５年至１９９８年８月,，全國(guó)因地質(zhì)災(zāi)害造成４６３９人死亡,，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)２３４３０億元,。作為青藏高原主體部分的西藏高原,，地域遼闊,，地質(zhì)環(huán)境條件復(fù)雜，地質(zhì)構(gòu)造活動(dòng)強(qiáng)烈,，是全國(guó)地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生最嚴(yán)重的地區(qū)之一,，災(zāi)害類型多、分布廣且發(fā)生頻率高,。對(duì)我區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)極大危害,，每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)億元以上，制約了西藏經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展,，每年要消耗大量的財(cái)力,、物力、人力用于各種災(zāi)害的整治及搶險(xiǎn)救災(zāi),。 　　地質(zhì)災(zāi)害常常對(duì)公路交通,、城鎮(zhèn)村莊、農(nóng)牧業(yè),、水利水電工程及生態(tài)環(huán)境造成極大的危害,，地質(zhì)災(zāi)害的產(chǎn)生，也是生態(tài)環(huán)境惡化的表現(xiàn),。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，作為３１８國(guó)道組成部分的川藏公路（南線）自建成通車以來(lái)，先后共發(fā)生泥石流１３００次,，中斷行車１５００余天,，修建的４８座永久性橋梁有１７座被毀，搶險(xiǎn)救災(zāi),、整治費(fèi)用每年高達(dá)５００至１０００萬(wàn)元,。波密縣通麥西南１２公里處的培龍溝泥石流，自１９８３年暴發(fā)以來(lái),，形成了連續(xù)３年暴發(fā)的高潮期,，最多一年達(dá)７０余次。１９８５年６月,，８０輛滿載援藏物資的車輛被該溝突然爆發(fā)的泥石流沖走淤埋,，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)５００萬(wàn)元，所造成的危害是我區(qū)公路交通史上的一次大災(zāi)難,，斷道達(dá)半年之久,。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，１９９８年汛期,，全區(qū)共發(fā)生一定規(guī)模的泥石流,、崩塌,、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害８５０起，造成１８人死亡,、２６人受傷,，６６０頭（只、匹）牲畜喪生,。１９９９年,，隆子縣因泥石流沖毀兩座水電站，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)５８０萬(wàn)元,。 　?。玻埃埃澳辏丛拢谷眨玻皶r(shí)，波密縣易貢鄉(xiāng)扎木弄溝發(fā)生特大型山體崩塌滑坡,，近３億立方米的堆積體阻塞易貢藏布,，再次形成易貢堰塞湖，使兩鄉(xiāng)三廠（場(chǎng)）４０００余人受災(zāi),，所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失在１.４億元以上,。湖水上漲６２天，至潰決時(shí)累計(jì)水位漲幅達(dá)５５.３６米,，湖水面積５０平方公里,，攔蓄水量約３０億立方米。此次崩塌滑坡落差３０００余米,，水平最大遠(yuǎn)距約８５００米,，速度高達(dá)每秒４５米以上。如此超高速運(yùn)動(dòng),、遠(yuǎn)距離運(yùn)移,、巨大的堆積方量及破壞特性堪稱中國(guó)乃至世界之最。尤其是易貢湖水沖毀導(dǎo)流明渠潰壩暴泄,，導(dǎo)致在幾個(gè)小時(shí)之內(nèi)下游河水水位陡漲４０至５０米,，河水流量最大時(shí)達(dá)到每秒１２４立方米，更是舉世罕見(jiàn),。潰決洪水使下游帕隆藏布及雅魯藏布江沿岸４０多年陸續(xù)建成的橋梁,、道路、通訊設(shè)施毀于一旦,，兩岸大片森林被毀,，河岸多處出現(xiàn)新的崩塌滑坡等災(zāi)害。所造成的危害是極其嚴(yán)重的,。 　　西藏還處在社會(huì)主義初級(jí)階段的低層次,，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，承災(zāi)能力弱。地質(zhì)災(zāi)害已成為影響我區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)安定的一個(gè)重要因素,。 　　自治區(qū)黨委和人民政府十分重視地質(zhì)災(zāi)害的防治工作,，多次召開(kāi)專題會(huì)議進(jìn)行研究。近年來(lái),，在自治區(qū)計(jì)委,、地礦,、交通,、財(cái)政、氣象,、水利,、建設(shè)等有關(guān)部門(mén)的共同努力下，我區(qū)的地質(zhì)災(zāi)害防治工作取得了一定的成效,，消除了一些隱患,。 　　由于所處特殊的地理位置及地質(zhì)環(huán)境，西藏地廣人稀,，地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生多以自然因素為主,。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類工程經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在眾多的致災(zāi)因素中越來(lái)越顯示出突出地位,，人為誘發(fā)的災(zāi)害增多,，主要分布在公路沿線及水利水電工程附近。目前我區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工作中還存在許多問(wèn)題,，其中最為突出的是法制不健全,，從而帶來(lái)了一系列問(wèn)題：一是地質(zhì)災(zāi)害防治缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理，各自為政,，工作交叉,，低水平重復(fù)工作的同時(shí)留下大量空白區(qū)，造成人力,、財(cái)力的嚴(yán)重浪費(fèi),；二是不少部門(mén)、單位及個(gè)人,，特別是處在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的部門(mén),、單位及個(gè)人，不能正確處理長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系,，只顧自身的眼前利益,，在生產(chǎn)活動(dòng)、工程建設(shè)時(shí)不采取地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防措施,，人為誘發(fā)了大量地質(zhì)災(zāi)害,；三是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府及其有關(guān)部門(mén)在地質(zhì)災(zāi)害防治方面的責(zé)權(quán),、企事業(yè)單位及公民在地質(zhì)災(zāi)害防治中的權(quán)利與義務(wù)均不夠明確,；四是地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)應(yīng)急反應(yīng)能力不足,，搶險(xiǎn)救災(zāi)措施不夠完善，強(qiáng)制性不夠,；五是地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作的政府管理職能未能落實(shí)到基層,，缺乏相應(yīng)的管理制度；六是公民防治地質(zhì)災(zāi)害知識(shí)缺乏,，意識(shí)薄弱,。 　　所以，制定《西藏自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治管理暫行辦法》已成為目前地質(zhì)災(zāi)害防治工作最為迫切的任務(wù),，是搞好地質(zhì)災(zāi)害防治工作的基礎(chǔ),。只有加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害的立法工作，地質(zhì)災(zāi)害防治管理工作才能有章可循,，促進(jìn)各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)更加積極主動(dòng)地采取地質(zhì)災(zāi)害防治措施,，才能解決地質(zhì)災(zāi)害防治工作中存在的諸多弊端。 　　二,、立法的依據(jù)和指導(dǎo)思想 　　制定本辦法的依據(jù)主要有：《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》,、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《西藏自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》以及《地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》國(guó)土資源部部長(zhǎng)令第四號(hào),。同時(shí),，參考了兄弟省市、區(qū)的立法,。 　　立法的指導(dǎo)思想是：保障在國(guó)土開(kāi)發(fā),、資源開(kāi)發(fā)、工農(nóng)業(yè)建設(shè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,，合理利用和改善地質(zhì)環(huán)境,，加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境的保護(hù)，防治地質(zhì)災(zāi)害,，減輕災(zāi)害損失,，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益,、經(jīng)濟(jì)效益、資源效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一,。 　　三,、起草經(jīng)過(guò) 　　根據(jù)國(guó)土資發(fā)［１９９８］１５號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)汛期地質(zhì)災(zāi)害防治工作的緊急通知》，我廳在１９９８年５月２６日以藏地［１９９８］１０５號(hào)文向自治區(qū)人民政府上報(bào)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我區(qū)汛期地質(zhì)災(zāi)害防治工作的意見(jiàn)》,?！兑庖?jiàn)》中就提出應(yīng)根據(jù)有關(guān)法規(guī)組織擬定《西藏自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》并盡快頒布實(shí)施。 　　根據(jù)西藏自治區(qū)人民政府專題會(huì)議紀(jì)要［１９９８］１８號(hào)文件精神，為了更好地履行政府職能,，依法行政,，我廳積極組織力量，于１９９８年７月完成了《西藏自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》的初稿,。之后與自治區(qū)人民政府法制局共同廣泛征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)多次進(jìn)行修改完善,。２０００年９月２８日自治區(qū)人民政府第１６次常務(wù)會(huì)議決定，可先以《西藏自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治管理暫行辦法》的形式試行以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》,。 　　《暫行辦法》共五章三十二條,，分別對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的概念及防治工作管理權(quán)限做了界定，同時(shí)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防,、地質(zhì)災(zāi)害勘查和治理等行為進(jìn)行了規(guī)范,，并對(duì)違反有關(guān)規(guī)定的行為設(shè)置了法律責(zé)任。 　　四,、需要說(shuō)明的問(wèn)題     （一）地質(zhì)災(zāi)害的防治方針 　　由于我區(qū)地域廣大，地質(zhì)災(zāi)害種類繁多,，分布廣泛,，活動(dòng)頻繁，危害嚴(yán)重,，而我區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還處在社會(huì)主義初級(jí)階段的低層次,，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地廣人稀,，不可能對(duì)所有的地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行治理,。隨著人類經(jīng)濟(jì)范圍的擴(kuò)大，人為誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害已越來(lái)越多,，危害越來(lái)越大,，超過(guò)了自然作用形成的地質(zhì)災(zāi)害，占到地質(zhì)災(zāi)害的一半以上,。因此《暫行辦法》確定地質(zhì)災(zāi)害防治工作實(shí)行“預(yù)防為主,，避讓和治理相結(jié)合”的方針和原則，預(yù)防為主是指對(duì)地質(zhì)災(zāi)害盡早采取各種措施,，措施越早,，投入越少，效益越大,；避讓和治理相結(jié)合是指治理一定要按客觀規(guī)律辦事,，以經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益為中心，有些災(zāi)害必須治理,，有的則只能權(quán)宜避讓,。     （二）規(guī)劃制度 　　地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃是在地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查的基礎(chǔ)上編制的，是為防治地質(zhì)災(zāi)害而制定的總體部署和基本依據(jù)，是防治工作必不可少的基礎(chǔ),。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)資金,，將地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，制定有利于地質(zhì)災(zāi)害防治工作的技術(shù),、經(jīng)濟(jì)政策,，并組織實(shí)施。     （三）地質(zhì)災(zāi)害防治重點(diǎn)和易發(fā)區(qū),、危險(xiǎn)區(qū)制度 　　地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生往往不受時(shí)空限制,，其防治工作既要體現(xiàn)普遍設(shè)防，又要突出重點(diǎn)防治,。因此《暫行辦法》中將主要城鎮(zhèn),、自治區(qū)和市地經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、交通干線,、重要廠礦,、重點(diǎn)水利電力工程、名勝古跡和自然保護(hù)區(qū)等確定為地質(zhì)災(zāi)害防治的重點(diǎn),。這些地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),、人口密集和社會(huì)影響較大的地區(qū)，一旦發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害,，其造成的損失將是十分嚴(yán)重的,，因此將其確定為防治重點(diǎn)是十分必要的。通過(guò)重點(diǎn)防治,，也將給這些地區(qū)帶來(lái)明顯的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益,。 　　為科學(xué)合理地防治地質(zhì)災(zāi)害，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治的監(jiān)督管理,，確立了地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)和危險(xiǎn)區(qū)制度,，規(guī)定地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)和危險(xiǎn)區(qū)由自治區(qū)國(guó)土資源行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)行政主管部門(mén)根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)狀調(diào)查和險(xiǎn)情巡檢結(jié)果劃定，報(bào)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)公布,，并提出了在“兩區(qū)”內(nèi)活動(dòng)應(yīng)該遵守的一般原則,。所謂地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)，是指可能經(jīng)常發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域,，是指面上的,、較大范圍的區(qū)域；所謂地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)是指易發(fā)區(qū)內(nèi)處于可能隨時(shí)發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的局部區(qū)域,，是指點(diǎn)上的,、較小范圍的區(qū)域。劃分兩區(qū)是地質(zhì)災(zāi)害防治工作的重要環(huán)節(jié),，其實(shí)際意義有兩個(gè)方面,，其一,，有利于實(shí)施不同階段防治的分別管理，易發(fā)區(qū)主要實(shí)施規(guī)劃和預(yù)防,、監(jiān)測(cè),、勘查管理，危險(xiǎn)區(qū)主要實(shí)施預(yù)防,、監(jiān)測(cè)和治理管理,，前者側(cè)重于規(guī)劃和預(yù)防，后者側(cè)重于監(jiān)測(cè)和治理,；其二,，劃分兩區(qū)，有利于對(duì)不同區(qū)域內(nèi)活動(dòng)的監(jiān)督管理,，對(duì)易發(fā)區(qū),，可以實(shí)施一般的管理，但對(duì)于危險(xiǎn)區(qū),，就必須實(shí)行嚴(yán)格管理,，采取交通管制、居留限制,、人員疏散的避災(zāi)防范措施,，明令禁止某些可能誘發(fā)或加重地質(zhì)災(zāi)害的活動(dòng)。     （四）地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估和“三同時(shí)”制度 　　為防治新的地質(zhì)災(zāi)害誘發(fā)源的產(chǎn)生,，預(yù)防、減少,、減輕地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生及損失,，規(guī)定了地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估和“三同時(shí)”制度。地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估,，是指工程建設(shè)可能誘發(fā),、加劇地質(zhì)災(zāi)害和工程建設(shè)本身可能遭受地質(zhì)災(zāi)害危害程度的估量。要求城市建設(shè),、有可能導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的工程項(xiàng)目和在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)進(jìn)行工程建設(shè),，在申請(qǐng)建設(shè)用地之前必須進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估。評(píng)估機(jī)構(gòu)必須具備相應(yīng)的資質(zhì),。評(píng)估結(jié)果由自治區(qū)國(guó)土資源行政主管部門(mén)認(rèn)定,。不符合條件的，不予辦理建設(shè)用地審批手續(xù),。也就是說(shuō)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估和國(guó)土資源行政主管部門(mén)的審查是重點(diǎn)區(qū)域和基本建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批必經(jīng)的法律程序,，從國(guó)土資源行政主管部門(mén)的政府職能來(lái)說(shuō)，這也是責(zé)無(wú)旁貸,。 　　《暫行辦法》還規(guī)定了基本建設(shè)項(xiàng)目中的地質(zhì)災(zāi)害防治工程,，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì),、同時(shí)施工、同時(shí)驗(yàn)收和使用,。地質(zhì)災(zāi)害防治工程和設(shè)施必須驗(yàn)收合格后,，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用。     （五）地質(zhì)災(zāi)害治理責(zé)任 　　為明確地質(zhì)災(zāi)害的治理責(zé)任,，區(qū)別了因自然作用造成的地質(zhì)災(zāi)害和人為活動(dòng)誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害這兩種情況,，分別作出了規(guī)定。對(duì)人為活動(dòng)誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害的治理責(zé)任,，實(shí)行“誰(shuí)誘發(fā),、誰(shuí)治理”的原則，凡誘發(fā)或加重地質(zhì)災(zāi)害的單位和個(gè)人,，都必須依據(jù)這一原則承擔(dān)治理責(zé)任,，包括減輕、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患和險(xiǎn)情的責(zé)任,，為避災(zāi)而采取的人員疏散,、遷移和其它必要措施及費(fèi)用的負(fù)擔(dān)責(zé)任，賠償其誘發(fā)或加重的地質(zhì)災(zāi)害所造成損失的責(zé)任,，災(zāi)后整治,、建設(shè)的責(zé)任，以及區(qū)域性和其它公益性地質(zhì)災(zāi)害防治的責(zé)任,。 　　對(duì)因自然作用造成的地質(zhì)災(zāi)害,，治理主體當(dāng)然是國(guó)家，具體地說(shuō)就是各級(jí)人民政府,，這種治理是一種公益性的活動(dòng),，是社會(huì)公共生活和社會(huì)發(fā)展所必需的。其費(fèi)用負(fù)擔(dān)實(shí)行政府投入同受益者合理負(fù)擔(dān)的原則,，按受益程度,、受益范圍、經(jīng)濟(jì)實(shí)力共同分擔(dān),。 　　人為造成的地質(zhì)災(zāi)害,，有的是人類不尊重自然規(guī)律、不自覺(jué)的生產(chǎn)或生活行為造成的,，有的則是有意識(shí)的活動(dòng)引起的,。不管是過(guò)失還是故意，人的過(guò)錯(cuò)與行為后果之間是因果關(guān)系,，自然應(yīng)該是誘發(fā)者承擔(dān)治理責(zé)任,。 　　為保證治理所應(yīng)達(dá)到的效果，地質(zhì)災(zāi)害治理工程設(shè)施的施工,，必須依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的治理方案,，必須實(shí)行監(jiān)理制度,，治理工程設(shè)施竣工必須經(jīng)過(guò)驗(yàn)收。     （六）地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè),、預(yù)報(bào)制度 　　地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生,，是地質(zhì)環(huán)境惡化的必然結(jié)果，開(kāi)展地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)是防止地質(zhì)災(zāi)害的重要手段,。因此規(guī)定國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)區(qū)域地質(zhì)環(huán)境的監(jiān)測(cè),，系統(tǒng)觀測(cè)、綜合分析,、開(kāi)展預(yù)測(cè)工作,。地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)，由縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門(mén)提出,，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)并發(fā)布,。其它任何單位和個(gè)人不得擅自發(fā)布或者擴(kuò)散區(qū)域性地質(zhì)災(zāi)害趨勢(shì)和可能發(fā)生的突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)報(bào)信息。