核心提示

《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),，遵循馬克思主義民族理論與政策,，按照黨和國(guó)家關(guān)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)重大決策部署,，結(jié)合西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作的實(shí)際,，依法界定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法律關(guān)系，依法規(guī)范西藏各級(jí)黨政機(jī)關(guān),、企事業(yè)單位,、社會(huì)組織、公民個(gè)人在創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)工作中的權(quán)利,、義務(wù)和責(zé)任?！稐l例》充分體現(xiàn)了西藏社會(huì)穩(wěn)定,、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)友好的時(shí)代特征,，依法保障了西藏各民族人民群眾一律平等,，依法規(guī)范了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步中各方面的社會(huì)行為，為把西藏建設(shè)成為全國(guó)的民族團(tuán)結(jié)模范區(qū)和示范區(qū)提供了法治保障,。

民族團(tuán)結(jié)是西藏各族人民的生命線,，西藏在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)過(guò)程中,，形成了以“特別能團(tuán)結(jié)”為基石的“老西藏精神”與以“軍民一家、民族團(tuán)結(jié)”為主題的“兩路精神”,。民族團(tuán)結(jié)不僅是一個(gè)歷史命題,，而且在新的歷史方位上，民族團(tuán)結(jié)還被注入了新的時(shí)代內(nèi)涵,。2014年中央民族工作會(huì)議指出“用法律來(lái)保障民族團(tuán)結(jié),，增強(qiáng)各民族群眾法律意識(shí)”。2019年9月27日,，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)表彰大會(huì)上指出：“依法治理民族事務(wù),，確保各族公民在法律面前人人平等。要全面貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法,，健全民族工作法律法規(guī)體系,，依法保障各民族合法權(quán)益，”“確保民族事務(wù)治理在法治軌道上運(yùn)行,，”重申了法治保障在民族工作實(shí)踐中的重要地位以及推進(jìn)民族工作法治化的決心與愿景,。自治區(qū)十一屆人大三次會(huì)議通過(guò)了《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》，并將于2020年5月1日施行,?！稐l例》將法治思維貫穿到西藏民族事務(wù)治理工作中，為西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的發(fā)展提供了法治范式和實(shí)施路徑,。

一,、《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》制定工作借鑒了兄弟省區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)

黨和國(guó)家高度重視依法治理民族宗教事務(wù)，要求把法治思維融入到民族工作中,，先后制定出臺(tái)了多部解決民族問(wèn)題,、調(diào)整民族關(guān)系、規(guī)范民族工作的相關(guān)法律,、行政法規(guī)和部門規(guī)章,，這些法律法規(guī)為《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》的制定工作提供了上位法依據(jù)和立法原則。同時(shí),，除西藏之外的自治區(qū)以及貴州省,、青海省和云南省三個(gè)少數(shù)民族相對(duì)集中的省份有關(guān)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法工作成功經(jīng)驗(yàn)，也為《條例》制定工作提供了有效借鑒,。以下這些省區(qū)開(kāi)展了一系列卓有成效的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作,，例如：大力表彰民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步先進(jìn)集體、個(gè)人,，努力創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)和示范單位,，積極開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)宣傳教育工作等。特別是在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)方面,，這些省區(qū)人大,、人大常委會(huì)以及自治州,、自治縣的人大及其常委會(huì)都進(jìn)行了積極探索和有效實(shí)踐，并已經(jīng)取得了一定成效,。具體有：2009年12月29日,，新疆維吾爾自治區(qū)十一屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)教育條例》，2015年12月29日新疆維吾爾自治區(qū)十二屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)了《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》,；2013年12月27日,，寧夏回族自治區(qū)十一屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)了《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)的規(guī)定》；2018年9月30日,，廣西壯族自治區(qū)十三屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《廣西壯族自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)的決定》,；2015年3月27日，貴州省十二屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《貴州省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》,，這是全國(guó)首個(gè)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的省級(jí)地方性法規(guī),；2019年1月31日，云南省十三屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《云南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)條例》,；2019年3月22日,，青海省十三屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)了《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》。另外,，我國(guó)部分地,、縣級(jí)民族區(qū)域自治地方也先后出臺(tái)了關(guān)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的單行條例，例如：云南省迪慶藏族自治州于2010年6月23日頒布了《云南省迪慶藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》,；青海省海北藏族自治州于2014年6月12日頒布了《青海省海北藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》,；新疆維吾爾自治區(qū)察布查爾錫伯自治縣于2015年5月20日頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)察布查爾錫伯自治縣促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)條例》等。

通過(guò)全面梳理國(guó)家層面與相關(guān)兄弟省區(qū)關(guān)于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作的基本情況,，總結(jié)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法工作的經(jīng)驗(yàn),，找出民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法工作的基本規(guī)律，為《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》的制定工作提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒和規(guī)律遵循,。

二,、《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》的基本內(nèi)容和法理分析

總覽《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》整體文本，“總則”部分提綱挈領(lǐng)地概述了《條例》的立法宗旨,、立法原則,、上位法依據(jù)、適用范圍以及法律關(guān)系主體的種類,?！稐l例》的主體內(nèi)容為界定西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建各類主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé),、民族團(tuán)結(jié)宣傳教育、模范區(qū)創(chuàng)建表彰以及制度保障與法律責(zé)任等,。從法規(guī)文本邏輯關(guān)系來(lái)看,，《條例》主要法律關(guān)系內(nèi)容是“總則”設(shè)計(jì)的西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作總體目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)路徑和制度保證,。《條例》內(nèi)容在一定意義上來(lái)講,，是以法律條文和規(guī)范語(yǔ)言的形式,，對(duì)西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和未來(lái)工作構(gòu)想進(jìn)行的總結(jié)和謀劃。

《條例》為西藏推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展提供了法治保障,，將西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作納入到法治化的軌道,。首先，《條例》界定了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作的職責(zé)主體是縣級(jí)以上人民政府機(jī)關(guān),、其他國(guó)家機(jī)關(guān),、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,、街道辦事處和村（居）民委員會(huì)。其次,，《條例》還對(duì)西藏自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的縣級(jí)以上人民政府在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作中的具體職責(zé)做了詳盡規(guī)定,，并建立了縣級(jí)以上人民政府開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建的工作機(jī)制和考核機(jī)制?？h級(jí)以上人民政府通過(guò)成立工作小組,，建立健全聯(lián)席會(huì)議制度、完善考評(píng)體系,、制定創(chuàng)建規(guī)劃,、明確創(chuàng)建目標(biāo)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算,、指導(dǎo)監(jiān)督下級(jí)政府相關(guān)工作等,，為推進(jìn)西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)提供了法規(guī)制度保障。同時(shí),，《條例》把民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作納入西藏各級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,，將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作同西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，　不斷鞏固西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的社會(huì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),。通過(guò)開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳教育工作,，積極創(chuàng)建西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)和模范單位，增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的向心力和凝聚力,，不斷鑄牢中華民族共同體意識(shí)的制度基礎(chǔ),。

《條例》不斷創(chuàng)新西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作的載體和方式，大處著眼,、小處著手,，為西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作提供了現(xiàn)實(shí)路徑和法律規(guī)范。“一般而言,，民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建活動(dòng)的載體包括民族團(tuán)結(jié)宣傳教育,、表彰民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范、建立愛(ài)國(guó)主義教育基地和民族團(tuán)結(jié)教育基地等內(nèi)容,?！薄≡诿褡鍒F(tuán)結(jié)宣傳教育和表彰方面，《條例》規(guī)定了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳活動(dòng)月,、建設(shè)愛(ài)國(guó)主義教育基地和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育基地等宣傳教育形式以及利用報(bào)刊,、廣播、影視等傳統(tǒng)宣傳媒介,，并創(chuàng)造性地把民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)同西藏民生事業(yè)結(jié)合起來(lái),，將西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)融入國(guó)民教育、干部教育,、社會(huì)教育的全過(guò)程,。《條例》要求將西藏民族團(tuán)結(jié)模范區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)同旅游和文化特色相結(jié)合,，將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳教育融入宗教團(tuán)體,、宗教院校、宗教活動(dòng)場(chǎng)所的教育實(shí)踐活動(dòng)中,，融入到旅游景點(diǎn)的宣傳介紹中,。《條例》還規(guī)定利用主流門戶網(wǎng)站,、微信公眾號(hào)等新興網(wǎng)絡(luò)媒介,，拓寬西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步宣傳教育的媒介渠道。

《條例》將西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作同穩(wěn)定,、發(fā)展,、生態(tài)三件大事有機(jī)結(jié)合起來(lái)，同西藏的脫貧攻堅(jiān),、興邊固邊,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、民生保障等工作高度協(xié)同和深度融合,。通過(guò)創(chuàng)新民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作，不斷加強(qiáng)西藏基層社區(qū)公共服務(wù),，創(chuàng)新西藏基層社區(qū)治理方式,，努力實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)均等化，積極建設(shè)各民族相互嵌入式社區(qū),。利用西藏得天獨(dú)厚的旅游資源,、文化資源、民族醫(yī)藥資源、藏語(yǔ)言文字等資源,，彰顯西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作的民族特色和地域特色,。

三、關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作的對(duì)策措施

西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作雖然已經(jīng)取得了一定成就,，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但是由于各種因素的影響,，西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作仍存在各方面的問(wèn)題,。例如：西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步基本性法規(guī)制度缺失；民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度體系尚未完全構(gòu)建,，配套法規(guī)制度不夠完善,；民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作缺乏全面性的總體規(guī)劃。因此,，必須要在把握西藏基本區(qū)情的基礎(chǔ)上,，結(jié)合西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展以及法治西藏建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況，以習(xí)近平關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家重要論述以及關(guān)于民族團(tuán)結(jié)重要論述為根本遵循,，深入貫徹黨的十九屆四中全會(huì)和西藏自治區(qū)黨委九屆七次全會(huì)暨區(qū)黨委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神,，不斷完善西藏法治體系、提升法治能力,，努力做到將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治邊穩(wěn)藏的效能,。

一是堅(jiān)持黨在西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。西藏各級(jí)黨委在改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著統(tǒng)攬全局,、協(xié)調(diào)各方的核心作用,，不斷推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)了自上而下全面依法治藏與自下而上的基層法治創(chuàng)新相結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)了西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法治實(shí)踐創(chuàng)新與頂層制度設(shè)計(jì)相互促進(jìn),，共同推動(dòng)依法保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)向縱深發(fā)展,。因此，充分發(fā)揮西藏各級(jí)黨組織總攬全局,、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用,，是西藏法治建設(shè)的根本保證，是支持和保障西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建工作法治化的關(guān)鍵,。

二是遵循以人民為中心的協(xié)商法治原則,，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法,、依法立法,。在西藏各級(jí)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，各族人民群眾成為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建的主體,，通過(guò)法治方式實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)法治化,，以法治方式治理民族事務(wù)。同時(shí)，西藏開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作一定要認(rèn)真貫徹黨的十八屆四中全會(huì)和十九大精神,，堅(jiān)持科學(xué)立法,、民主立法、依法立法,。在西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)工作中一定要科學(xué)界定立法權(quán)限和工作的對(duì)象,，準(zhǔn)確界定西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步地方性法規(guī)的調(diào)整范圍以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容。具體工作過(guò)程中,，西藏民族地方立法機(jī)關(guān)要認(rèn)真傾聽(tīng)基層部門的意見(jiàn),，要以西藏各族人民群眾為中心，不斷滿足西藏各族人民群眾的期盼和要求,。

三是重點(diǎn)開(kāi)展對(duì)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)規(guī)劃,。從西藏法規(guī)制度產(chǎn)生程序來(lái)看，西藏民族地方性法治是強(qiáng)調(diào)科學(xué)合理規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)的建構(gòu)型法治,，這個(gè)過(guò)程不是自發(fā)的,、斷裂的、碎片化和漫無(wú)目的的,，應(yīng)該是規(guī)劃性的,、連續(xù)性的、整體性的漸進(jìn)實(shí)施的過(guò)程,。特別是,，這種理性主義建構(gòu)態(tài)度體現(xiàn)在西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法治建設(shè)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。在西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)過(guò)程中,，通過(guò)實(shí)施頂層設(shè)計(jì)與科學(xué)規(guī)劃,，審慎確定改革方案，積極防范和應(yīng)對(duì)工作風(fēng)險(xiǎn),，漸次實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的總體目標(biāo),，確保民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法治建設(shè)在西藏穩(wěn)定、發(fā)展大局中積極穩(wěn)妥地推進(jìn),。

四是借鑒其他民族區(qū)域自治地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),，不斷完善西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度體系。西藏自治區(qū)十一屆人大三次會(huì)議雖然已經(jīng)通過(guò)了《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》,，這是一個(gè)非常重要的地方性法規(guī),，但是西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度體系尚未構(gòu)成，仍需要繼續(xù)予以健全和完成,?！八街梢怨ビ瘛?，其他民族區(qū)域自治地方已有的相關(guān)立法實(shí)踐,，對(duì)于西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度體系的完善在學(xué)理和實(shí)踐層面上都有著深刻的借鑒意義,。西藏自治區(qū)民族地方性立法機(jī)關(guān)應(yīng)該努力研究其他民族區(qū)域自治地方民族團(tuán)結(jié)立法工作的重要原則和基本方法，積極吸收這些民族地方的成功經(jīng)驗(yàn),，針對(duì)西藏的實(shí)際情況,，兼顧民族特色和區(qū)域特色，制定《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》相關(guān)配套法規(guī)制度,，不斷完善西藏民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)制度體系,。

（作者單位：西藏大學(xué)政法學(xué)院）