8月7日,，國務(wù)院發(fā)展研究中心下屬的中國發(fā)展研究基金會發(fā)布《我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的住房保障問題研究》報告。參與這項報告的北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授平新喬稱,，各地向中央報數(shù)的“保障房”,，恐至少有一半實際是國企和企業(yè)員工的“福利房”。媒體紛紛以“保障房一半是福利房”的標(biāo)題報道,，輿論一時嘩然,。

    住建部隨即回應(yīng)說，2009年至2011年,，全國共開工建設(shè)的保障房1638萬套,，都主要用于改善居住在棚戶區(qū)和城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房條件，具體為廉租住房435萬套,、公共租賃住房321萬套,、各類棚戶區(qū)改造住房882萬套。住建部同時還表示,，過去三年還開工建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房352萬套,、限價商品房128萬套,，主要面向城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭。

    但社會上的擔(dān)憂與質(zhì)疑一直存在,。媒體曾多次曝光不少地方上的經(jīng)濟(jì)適用房成了“公務(wù)員房”和“特權(quán)房”,，而《中國經(jīng)濟(jì)周刊》近期一篇關(guān)于部分央企為員工在城市核心地段提供售價遠(yuǎn)低于市價的“福利房”的報道，更激發(fā)新一輪強(qiáng)烈質(zhì)疑,。

    當(dāng)前福利房為何激起不滿

    嚴(yán)格從學(xué)術(shù)角度而言,，福利既可指由政府或公共組織提供的覆蓋全民的具有社會保障作用的“公民福利”，也可以是由雇傭者在其薪酬體系中作為職工報酬一部分的“員工福利”,。從這個意義上,，所謂福利，可以看做是一種對生活資料的非市場化配置,。

    公民福利和員工福利又有兩個根本區(qū)別：第一,，前者來自國家財政或其他公共資源，后者來自雇傭者自有財力資源,；第二,，前者側(cè)重基本生活資料，而員工福利可以是改善型甚至奢侈型生活資料,。

    輿論當(dāng)前責(zé)難的部分央企和國家機(jī)關(guān)的“福利房”,，需要區(qū)分三種情況。

    第一種情況是,，這些單位自掏腰包,，包括通過市場從開發(fā)商團(tuán)購而得的“福利房”。表面上看,，這種福利房是職工薪酬體系的一部分,，屬“員工福利”。按理說,，如確屬員工福利,，那么單位提供何種住房福利，本身并無可指責(zé)之處,。

    但一方面,，大家反感的是，國家機(jī)關(guān),，和沒有真正實現(xiàn)預(yù)算獨立的央企,，在其員工已享有較好的薪酬后，仍從國家財政申請到專項經(jīng)費,，為小集團(tuán)謀福利,。不過，這屬于財政中對行政機(jī)構(gòu)支出的預(yù)算約束和決算監(jiān)督問題，不應(yīng)追究到住房福利的名頭上?，F(xiàn)實情況是,，大多數(shù)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，當(dāng)前都存在或多或少的貨幣化住房補(bǔ)貼,。

    另一方面,，更讓社會反感的是，少數(shù)個人可以依托單位的強(qiáng)勢在住房市場上獲利,。這背后反映的是，住房市場化的理念已深入人心,。也說明,，相對貨幣而言，住房實物的稀缺性更強(qiáng),。尤其住房在當(dāng)前有強(qiáng)烈升值預(yù)期,，一旦有單位借強(qiáng)勢地位以非市場、非公開手段獲得實物住房,，必然嚴(yán)重影響其他個人的利益,。這種背景下，福利房,，看上去就比住房福利扎眼得多,。

    第二種情況，是一些單位把本來計劃預(yù)定分配給低收入群體的保障房變成了職工福利房,。媒體已曝光過很多案例,，經(jīng)濟(jì)適用房被違規(guī)出售給不滿足條件的人群，變成很多特權(quán)單位的職工福利房,，甚至成了這部分人斂財?shù)墓ぞ?，大量公共財政補(bǔ)貼進(jìn)了不該進(jìn)的地方。即使廉租房,，也存在不少違規(guī)現(xiàn)象,，如國家審計署2010年對16個城市的審計，就發(fā)現(xiàn)違規(guī)租售的廉租房8654套,。

    這里有保障房分配的問題,，也有保障房設(shè)計的問題。早期經(jīng)濟(jì)適用房套面積超過100平方米的很多,，從設(shè)計上就背離了住房保障的原意,。近年來對保障房的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)把關(guān)更嚴(yán)，但從人情和社會輿論角度,，標(biāo)準(zhǔn)又不敢降低太多,，輿論往往要求保障房地段較好、交通便利,、社區(qū)成熟,，這就構(gòu)成兩難,。保障房太好，難以遏制腐敗,，也違背公平性,；保障房過于不好，保障目的達(dá)不到,。此中平衡還在摸索中,。

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    職工福利房可向保障房轉(zhuǎn)化

    第三種情況，是現(xiàn)在產(chǎn)生的新情況,，一些地方拿已建成或單位即將自發(fā)計劃建設(shè)的職工福利房充保障房,。與一般媒體和專家觀點不同，筆者以為,，這里的是非對錯不是那么分明,。

    面對5年3600萬套保障性安居工程的巨大壓力，地方政府意識到這個政治任務(wù)的嚴(yán)肅性,，不敢懈怠,，但有些地方又舍不得土地財政，融資和建設(shè)壓力也巨大,。于是不少地方政府拿建成或即將建成的職工福利房來充保障房,。對此，毫無疑問要嚴(yán)厲抨擊,，否則就是縱容作假,，敗壞社會風(fēng)氣。

    但另一個角度,，從建保障房的目標(biāo)看,，職工福利房有時和保障房的界限又不是那么分明。

    1998年房改后,，原有單位公房基本已出售給職工,，仍保留的少數(shù)老公房，要么在房管部門手里以低租金租給勞保對象或其他社會低收入群體,，要么是少數(shù)大企業(yè)和事業(yè)單位（尤其高校文教衛(wèi)生系統(tǒng)）留下來的職工宿舍?，F(xiàn)有職工宿舍基本都是歷史遺留產(chǎn)物，條件簡陋,，主要解決職工的基本和臨時性租賃需求,。

    在2004年“8·31”大限后，土地原則上都市場化了,，尤其住宅用土地,。企事業(yè)單位又很難作為主體從土地市場上獲得土地，原則上不應(yīng)再有新建職工福利房。誠然,，房改和土地招拍掛后,，仍有一些國家機(jī)關(guān)和部分央企憑借特權(quán)獲得免費或低價土地，建新房出售給自己職工,。但這部分職工福利房,，與保障房風(fēng)馬牛不相及。筆者不認(rèn)為,，這些強(qiáng)勢單位愿意向地方政府主動報告這些福利房,，然后被地方政府作為保障房完成指標(biāo)上報。

    但如果是租賃型職工宿舍,，包括較高標(biāo)準(zhǔn)的租賃人才公寓,，只要是非盈利性的，算作保障房的一種,，并無問題,。在國外,，政府提供的住房叫公共住房,，民間組織提供非盈利性住房的叫社會住房，都可對應(yīng)我們說的保障房,。保障房,，無論來自公共資金融資，還是來自單位自有資金融資,，其實都是一個源頭,。職工是社會的有機(jī)組成部分，保障了單位中住房困難群體,，就是為社會分擔(dān)保障負(fù)擔(dān),。

    筆者同時認(rèn)為，職工宿舍本身不值得提倡,，這還是單位辦社會,，沒有達(dá)到住房社會化的要求。更合理的社會分工模式是,，政府制定政策引導(dǎo)社會組織統(tǒng)一建造和運(yùn)營保障房,，單位給予貨幣化補(bǔ)貼。而一些大企業(yè)和事業(yè)單位,，已有職工宿舍和非盈利性人才公寓,，事實上為政府分擔(dān)了住房保障房的壓力，政府應(yīng)支持和給予政策扶持,。短期內(nèi),，在政府財力不足的情況下，一些單位利用暫時閑置的非住宅用土地自建職工宿舍，也可鼓勵,。但最終應(yīng)把這批職工宿舍,，尤其多余閑置可向社會轉(zhuǎn)化的那部分，吸納成為社會保障房體系的一部分,。筆者一向主張,，保障房沒必要全部大規(guī)模新建，充分利用現(xiàn)有存量資源,，是非常重要的一環(huán),。

    （作者系復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院住房政策研究中心執(zhí)行主任、副教授）